Конституція на годину
Далі, судячи з усього, нас чекає чергова, традиційно болісна конституційна реформа. Втім, нинішніх реформаторів це не надто турбує – вони переймаються питаннями, що вимагають вирішення тут і зараз.
Український виборець – чи то через політичну інфантильність, чи то через свою банальну некомпетентність – сприймає роль глави держави в системі органів державної влади занадто буквально. Для абсолютної більшості наших земляків фігура президента залишається архетиповою, що втілює вищу державну владу і впливає практично на всі політичні, економічні та соціальні процеси, що відбуваються в державі.
І це не дивно – до 2004 року інститут президентства в Україні дійсно виконував ключову роль у машині державної влади, часом перебираючи на себе функції і повноваження, що не належать до його компетенції, а просто по-волюнтаристському трактуючи Конституцію і закони на свою користь. Не змінилася ситуація в концептуальному сенсі і після внесення змін до Основного Закону: так, повноваження глави держави у ряді сфер були помітно обмежені на користь уряду, проте важелі впливу на Кабмін у президента залишилися більш ніж серйозні. І найголовніше – в оновленій Конституції так і не знайшлося місця для того, щоб прописати поняття і реальні механізми відповідальності глави держави за свої дії. По суті, президент, навіть з «обрізаними» повноваженнями, у вітчизняних умовах залишався ключовим центром державної влади, істотно впливаючи на функціонування всього її механізму.
У середньостатистичного українця є ще одна причина «прославляти» президента. Річ у тому, що якщо йдеться про «зарубіжний досвід», то «на слуху» у вітчизняному інформпросторі часто-густо лише сильні президенти – на зразок російського, американського або, у найгіршому разі, французького. Ось «маленький українець» і звикає до того, що президент як такий – це обов'язково фігура сильна, впливова, без згоди якої довести до кінця будь-яку хоч трохи серйозну політичну гру дуже проблематично.
Значно рідше в Україні згадують про те, що президенти взагалі-то бувають і інші. У безлічі парламентських республік роль глави держави в політичній системі є не те що не домінуючою, а навіть другорядною порівняно з роллю глави уряду, спікера парламенту або навіть лідера парламентської фракції. І – сміємо запевнити – ці системи стабільно працюють, вони довели свою спроможність часом. Більш того, стабілізуюча, «антикризова» функція, що виконується в цих системах президентом, якраз і є однією з ключових причин їх ефективності.
Світова практика
Від українських політиків і політологів час від часу доводиться чути, що в Німеччині, Італії, Естонії та інших парламентських республіках роль глави держави зведена до нуля. Він, мовляв, виступає лише «весільним генералом» в іграх тамтешніх прем'єрів, канцлерів і в активній політиці участі не бере. А оскільки повноваження такого глави держави нікчемні, то і витрачати бюджетні гроші на його всенародні вибори не варто – президентів у парламентських республіках обирають на непрямих виборах: або парламентом, або спеціально скликаною колегією виборців.
Назвати твердження про абсолютну слабкість таких глав держав справедливим можна лише частково. З одного боку, президент у парламентських республіках дійсно має дуже обмежений вплив на здійснення виконавчої влади; документи, що виходять від нього, як правило, мають скріпляти підписом глава уряду або міністр, що відповідає за їх виконання; часто такий глава держави не має реальних механізмів для реалізації своїх навіть формально прописаних у законодавстві повноважень.
Типовий набір найчастіше застосовуваних повноважень такого глави держави: підписання прийнятих парламентом законів, формальна участь у призначенні вищих державних чиновників, прийом акредитаційних грамот у послів інших держав, здійснення помилування, призначення державних нагород.
Однак, з іншого боку, такий президент має цілий ряд повноважень, які за певних обставин стають критично важливими для функціонування системи державної влади в країні.
Наприклад, зазвичай такі президенти мають право прямого впливу на законодавчий процес у своїх країнах. Так, президент Естонії має право накласти вето на прийнятий парламентом закон, а бундеспрезидент Німеччини – оскаржити будь-який прийнятий закон перед Федеральним Конституційним судом з мотивів його неконституційності.
Істотними є кадрові повноваження таких глав держав. Президент Італії, наприклад, має право призначати третину складу Конституційного суду, а обираний у ході непрямих виборів президент Індії взагалі має в цій галузі широку можливості: він призначає губернаторів штатів, головного суддю, генерального прокурора та інших вищих державних службовців.
Украй важливою роль глави держави в цих країнах стає в умовах криз різного характеру. Крім того, що такі президенти, як правило, мають повноваження для призначення в своїх країнах надзвичайного стану, вони можуть володіти деякими специфічними «антикризовими» можливостями. Наприклад, в Індії глава держави має право оголосити в країні надзвичайний стан у галузі фінансів, а в Німеччині – у виняткових випадках – так званий «стан законодавчої необхідності», за якого федеральні закони можуть прийматися без участі нижньої палати парламенту – Бундестагу.
Саме главам держави, зрештою, як правило, належить останнє слово у вирішенні політичних криз у своїх країнах. У тих же Естонії, Німеччині, Італії та інших державах у визначених Конституцією випадках президент особисто ухвалює рішення про розпуск парламенту, стаючи тим самим активним учасником політичного процесу.
Втім, у зв'язку з цим слід наголосити на одній важливій деталі: президенти в парламентських республіках користуються своїми «важливими» повноваженнями не дуже активно. Як правило, такі глави держав підкреслено аполітичні, вони свідомо не беруть участі в іграх, ініційованих власне політичними гравцями, і обмежуються амортизуючою, стабілізуючою роллю в системах державної влади своїх країн, діючи в постійній взаємодії з ключовими політичними гравцями. Іншими словами, використовувати свої і справді досить обмежені повноваження по максимуму вони не прагнуть – їм це просто нецікаво. Тому називати таких президентів слабкими – не дуже коректно. Такі глави держав, не маючи можливості (та й бажання) демонструвати свою власну «силу» або «слабкість», як правило, працюють на всю систему цілком, на її загальний результат.
Три «горішка» для Януковича
В Україні про «слабких президентів» вітчизняні топ-політики почали говорити відносно недавно. Навесні минулого року «раптом» виявилось, що прихильницею перетворення нашої держави на парламентську республіку, і, відповідно, «урізання» повноважень Президента, є прем'єр-міністр Юлія Тимошенко. Приблизно в той самий час про необхідність посилення парламентаризму в Україні заявив лідер опозиції Віктор Янукович.
Говорили, що скорочення повноважень президента і, відповідно, перенесення виборів глави держави до парламенту – це вже узгоджені пункти нової Конституції, розробленої юристами цих політичних таборів під чуйним кураторством Віктора Медведчука.
Тема можливого перенесення президентських виборів до парламенту не утихла досі, і залишатиметься актуальною до середини липня – кінця поточної парламентської сесії, на якій ухвалення цих змін в Основний Закон ще матиме хоч якийсь політичний сенс. Адже очевидно, що починати процес конституційних змін восени, вже під час президентської виборчої кампанії, ніхто не буде.
З одного боку, для всіх очевидно, що політична система України потребує модернізації, і вже хоча б тому наближення її до шаблону, цілком успішно випробуваного в тих же Німеччині або Італії, можна тільки вітати.
З іншого боку – так само очевидно, що для ініціаторів перетворення нашої держави на парламентську республіку мета модернізації політичної системи є другорядною. Значно більше їх турбують об'єктивні труднощі, пов'язані з можливими плачевними наслідками участі топ-політиків у президентських виборах-2010. Іншими словами, якщо ні у Юлії Тимошенко, ні у Віктора Януковича немає упевненості в тому, що їм вистачить ресурсу (як електорального, так і суто матеріального) для виграшу кампанії за нинішніми правилами, то чом би «під шумок» не змінити ті ж таки правила? І не переписати Конституцію, подумки міняючи в її новій редакції «президент» на «Янукович», а «прем'єр-міністр» – на «Тимошенко»?
Саме тому у разі успіху українських змовників, парламентська республіка вітчизняного розливу докорінно відрізнятиметься від своїх європейських прототипів за суттю. Адже і справді, погодитися на роль європейського «парламентського президента» – спостерігача за тим, що відбувається у великій політиці, амортизатора, але зовсім не розвідного в політичних конфліктах – навряд чи межа мріянь Віктора Януковича.
Власне, в цьому і полягала (або полягає) проблема творців нового проекту Конституції: повноваження обраного в парламенті президента, з одного боку, очевидно мають бути менші за нинішній набір можливостей глави держави, а з іншого – їх обсяг повинен виглядати настільки переконливо, щоб у того ж Януковича не зникла мотивація брати участь у виборах.
Убезпечити лідера Партії регіонів від маргіналізації автори оновленого Основного Закону можуть за кількома напрямами. Перший із них забезпечити найпростіше: у новій Конституції фігура президента має зберігати своє ключове символічне значення для системи державної влади. Іншими словами, саме президент повинен носити горде звання Глави Держави і Верховного Головнокомандувача, користуватися всіма церемоніальними благостями на зразок вручення нот послам і нагородження тих співгромадян та іноземних товаришів, кого президент особисто вважатиме гідним державної нагороди.
Другий напрям для докладання зусиль виглядає серйознішим, бо мова йде про кадри. В ідеалі нинішні кадрові прерогативи президента повинні бути збережені за суттю, але не обов'язково законсервовані за формою. Іншими словами, глава держави повинен впливати на якомога більшу кількість кадрових призначень у державі – щоб зберегти баланс між прем'єрською і президентською політичними командами. А прямим чи опосередкованим буде цей вплив – питання десяте. Головне – щоб без згоди президента у позаурядовому секторі системи влади здійснити будь-яке більш-менш важливе кадрове призначення було неможливо, і, таким чином, вся багатостраждальна кадрова горизонталь ґрунтувалася би на компромісі між двома лідерами найбільших політичних команд країни. В обмін на доступ до визначення кадрової політики на державному рівні президентові, очевидно, доведеться пожертвувати частиною своїх повноважень, що стосуються впливу на сферу виконавчої влади.
Нарешті, третій «горішок» для нового президента – це можливість прямого впливу на поточний політичний процес. По-перше, йдеться про конституційно гарантовану можливість накладати на прийняті парламентом закони вето. Враховуючи, що лідер Партії регіонів із застереженнями, але таки контролює більш як третину корпусу народних депутатів, він, опинившись у президентському кріслі, зможе тримати в руках вудила контролю законодавчим процесом. По-друге, це чітко прописана в Конституції можливість у певних випадках розпускати Верховну Раду – сама наявність цього повноваження різко підвищує роль глави держави у вирішенні будь-яких політичних конфліктів, що можуть виникнути в державі.
У разі, якщо всі ці моменти творцям нової Конституції вдасться імплементувати в текст Основного Закону, система, задумана ними, має всі шанси запрацювати. І, більш того, не виключено, що вона функціонуватиме ефективно. Є лише одне «але» – базуватися вона буде на системі стримувань і противаг не між гілками влади, а між двома найбільшими політичними гравцями. І чи буде ця система влади працювати за ситуації, коли на місці президента і прем'єра опиняться зовсім не ті люди, під яких вона була написана, – питання ще те.
А далі – катастрофа?
І справді, у випадку, якщо ландшафт Верховної Ради в результаті найближчих парламентських виборів зміниться, і дві найбільші партії втратять контроль над конституційною більшістю голосів (а такий сценарій зовсім не видається неймовірним), функціонування парламентської республіки, виписаної під ці партії, стане дуже й дуже скрутним.
Перш за все, такому парламенту буде украй складно обрати нового президента. Якщо в розкладі «на двох» ніби все зрозуміло: один з учасників великої угоди здобуває посаду глави держави, а інший – прем'єра, то у разі появи «третього», а то й «четвертого», формат домовленостей зміниться до невпізнання. І якщо останніми роками ми неодноразово ставали свідками того, як складно в Раді нашкрябати просту більшість для якогось принципового голосування або для формального створення коаліції, то можна лише уявити собі, з якими труднощами зіткнуться творці кваліфікованої більшості, необхідної для парламентського обрання президента.
Не виключено, що в рамках наступного парламенту акумулювати триста голосів на підтримку будь-якої кандидатури взагалі буде неможливо. Що робити в цьому випадку? Відповідь на це питання підказує банальна логіка: якщо парламент не в змозі обрати президента, президент розпускає парламент. Начебто, звучить по-європейськи. Проте якщо в цивілізованій Європі розпуск парламенту і нові вибори традиційно сприймаються як швидкий, шоковий шлях до політичної стабілізації, то зайвим буде нагадувати, що у вітчизняних політичних реаліях такий крок лише розхитає систему державної влади і дестабілізує ситуацію в суспільстві й політикумі.
Не виключений і такий варіант, коли і повторні вибори парламенту не дадуть відповіді на питання, де ж знайти шукану кваліфіковану більшість для обрання президента – адже політичний розкол українського суспільства практично навпіл нікуди від змін у Конституцію не зникне. Що тоді? Проводити ще і ще одні дострокові парламентські вибори? Жити без президента?
На цьому проблеми нової системи влади не закінчуються. У випадку, якщо новий президент, на відміну від Віктора Януковича зразка 2009 року, не спиратиметься на депутатську фракцію чисельністю понад 150 депутатів, а отже втратить монополію на контроль над законодавчим процесом, у політичній системі держави виникне перекіс. Мова йде про невідповідність виписаних під конкретного президента широких можливостей глави держави, перш за все в кадровій сфері, та його реальну роль у політичній системі, що визначається ступенем впливу на парламент. Іншими словами, особа, що не підкріплює свій статус ексклюзивним доступом до парламентського «блокуючого пакету голосів», «не гідна» тих повноважень, які вибив для себе її попередник, Янукович-2009.
Ця невідповідність з великою часткою імовірності стане першопричиною нових політичних конфліктів, фронти яких можна визначити вже сьогодні. Кінцевою метою прем'єра – повноправного глави виконавчої влади – стане відвоювання у президента його повноважень, а інструментом цієї боротьби стане сколочування в парламенті антипрезидентської конституційної більшості. Завданням президента буде максимальне використання своїх конституційно гарантованих можливостей для того, аби не допустити власної політичної маргіналізації. На виході маємо війну між урядом і Банковою, причому, здається, ще гарячішу, ніж усі попередні конфлікти – адже нова Конституція гранично розмежує арсенали інструментів, доступних для використання кожної з воюючих сторін.
Слід сказати, що конфліктогенність нової структури влади поза «тепличними» умовами, коли посаду президента обіймає людина, під яку ця поада виписана, а Верховна Рада, по суті, контролюється двома людьми, що перебувають на вершині владного Олімпу, очевидна для творців цієї системи. Активно обговорюваний мораторій на парламентські вибори чи то до 2012-го, чи то до 2015 року, який нібито повинен бути прописаний у Перехідних положеннях нової Конституції, слід розглядати не лише як спосіб дати електорату двох найбільших політсил «звикнути» до нової конфігурації парламентської більшості. Це ще й засіб відтермінування неминучих катастрофічних наслідків для системи державної влади країни щонайменших змін у владній структурі України. Хоча вже сьогодні можна вказати єдине розв’язання проблем, які неминуче виникнуть у новій Україні – парламентській республіці. Потрібно буде ще раз пережити болісний процес внесення змін у Конституцію, ще раз перекроювати Основний Закон у відповідь на його невідповідність політичним реаліям, що існують в країні, в яких, цілком можливо, вже не буде місця ні для Віктора Януковича, ні для Юлії Тимошенко.
Можливо, тоді ідеологи нових змін у Конституцію України врахують досвід попередніх перекроювань Основного Закону і нарешті припинять керуватися у своїх напрацюваннях прагненням адаптувати політичну реальність під конкретних політиків, що волею долі опинилися на владному Олімпі. А Конституцію, написану ними, не доведеться переробляти після будь-яких виборів незалежно від їх результату.
