Конституційна пастка Анатолій Луценко, для «Главреда» Попри молодий вік (1996 року народження), Конституція України має вигляд якщо не бабусі, то досить дійшлої жінки. А почалося все, пригадую, в 2003-2004 році, коли на «недоторканість» Основного Закону зазіхнули два «добрі молодці»: Віктор Медведчук і Олександр Мороз.

Тими днями збіглися світоглядні устремління «стовпа режиму Кучми» і «вічного його опозиціонера». І перший, і другими вважали, що майбутнє України – в переході від «президентської» моделі державного правління до «парламентської». Зараз не відволікатимуся на мотиви двох політиків, оскільки ця тема для окремого дослідження.

Яка у нас була республіка за Конституцією 1996 року? Однозначно «президентська». Я думаю, тут ніхто не сперечатиметься. Судіть самі. Глава держави безпосередньо впливав на ключові кадрові призначення на центральному рівні виконавчої влади, а так само в регіонах. Більш того, він ще мав дуже сильний ресурс впливу на парламент, причому як формальний, у вигляді права вето, так і «неформальний».

Адміністрація – головний адміністративний важіль Президента – фактично управляла Кабінетом Міністрів, контролювала його лояльність, керувала регіонами, МВС, військами, податківцями і прикордонниками. Тобто, концентрація влади в руках Президента була практично абсолютною. Хоча в самій Конституції було вказано, що виконавча влада втілюється Кабміном, який є її найвищим органом. Законодавча влада, відповідно, – парламентом. На третій, судовій, гілці влади зараз не зупинятимемося.

А де у владній піраміді «Республіки 1996 року» був Президент? Конституція давала відповідь, що він, мовляв, глава держави. І це відповідало рівню політкультури політеліти зразка 1996 року: головний – Президент, він призначає Прем'єра і міністрів і цілком може їх зняти на власний розсуд. І жодної діалектики, системи стримувань і противаг. Все гранично зрозуміло й безхитрісно.

Не беруся однозначно судити, але є відчуття того, що в умовах становлення державності, складена на основі Конституції 1996 року політична система була достатньо адекватна вимогам часу. Вона давала можливість оперативно реагувати на будь-які процеси. У тому числі й у питаннях нацбезпеки і територіальної цілісності. Саме тому РНБО, яка, за своєю природою є консультативно-дорадчим органом глави держави, мала настільки сильний вплив у системі, що автори Основного Закону 1996 року зробили його конституційним. А чи могло бути інакше?! Так, напевно, ні.

Проте надмірна концентрація влади зіграла зрештою злий жарт. Політичне, а головне, владне середовище вже в 2002 році перезріло і не могло більш існувати в моноцентричній системі. У підсумку, все закінчилося Майданом. Він розставив всі крапки над «і»? У конституційному питанні теж.

Незважаючи на критичну ситуацію, тоді спрацював «запобіжник» у вигляді проголосованих змін в Основний Закон. Хоч і з відстроченням на рік, але Віктор Ющенко став Президентом в іншій системі владних повноважень – у «змішаній». Прийняті зміни встановили в Україні нову систему політичних координат, у якій вирішальну роль у формуванні і виконавчій владі віддали парламентській більшості (коаліції), а в реалізації – сформованому нею уряду.

Тобто, разом з главою держави з'явився і керівник виконавчої влади, який політично спирається на парламентську більшість. У принципі, ідея переходу на парламентську модель утілилася в життя. У політичному полі стало значно більше кисню. Пірамідальна модель організації влади припинила існування. Саме час було тріумфувати, але виникли проблеми.

У чому ж їх причина?

По-перше, зміни в Конституцію, які привели до встановлення «змішаного» типу державного правління, були «випадково доповнені» такими «нецивілізованими», «неєвропейськими» нормами, як імперативний мандат і загальний нагляд прокуратури. Причому перше – з фашистського, а друге – із сталінського минулого.

Тобто, замість того, щоб змінити виборчу систему і, наприклад, через «рейтингове» голосування за партійними списками прибрати з них «темних конячок», і підвищити індивідуальну відповідальність висуванців партій в органах влади -- зробили «по-нашому»: дали керівництву партій «фюрерські» повноваження «страчувати незгодних».

Те ж саме стосується і прокуратури: замість того, щоб ввести її до складу Мінюсту, забрати слідство, – її перетворили на «перехідний каральний меч». За вплив, за який борються всі учасники політичного процесу.

По-друге, проведені зміни торкнулися лише «пентхауса» будинку української державності. Але вони не торкнулися фундаменту і нижніх поверхів. Тобто, не була проведена реформа місцевого самоврядування і територіальна реформа. Ми взагалі не маємо самоврядування на рівні «громади» в сільській місцевості. Оскільки громада не розпоряджається жодним матеріальним ресурсом (ні людським, ні фінансовим, ні земляним, оскільки, що «за межею – те у району»).

Абияк самоврядування у нас діє в містах, але бюджетна система настільки централізована і нетямуща, що тільки мегаполіси можуть її «перетравлювати», просто відкуповуючись від центру. У районі та в області функції виконавчих органів місцевого самоврядування виконують держадміністрації, які формуються по президентській вертикалі. Яке тут самоврядування?! Все вирішує «дядько», якого призначають «з Києва».

По-третє, на центральному рівні, гордіїв вузол переплетення владних повноважень у виконавчій владі так і не був разрубаний. Інститут Президента, залишився «ослабленим», але «сильним» з погляду повноважень. Причому сам Президент - єдина посадова особа держави, яка безпосередньо обирається громадянами. І це дає йому серйозну базу легітимності.

Водночас прем'єри (замість того, щоб зробити з Кабміну колегіальний орган, у якому ухвалюють рішення політично відповідальні міністри, реалізовуючи «галузеві політики» в своїх міністерствах) вирішили перетворити уряд на піраміду на чолі з собою. Секретаріат Кабміну так і не став органом, що обслуговує уряд в цілому. Він обслуговує Прем'єра і часто нав'язує його волю міністерствам. Тобто кожен український прем'єр, який пред'являв справедливі претензії до Адміністрації (Секретаріату) Президента, повинен був розуміти, що Секретаріат уряду (а за фактом – його власний) аналогічно поводиться щодо міністрів і міністерств. А тим часом міністри – це не підлеглі прем'єра, більш того – у них однаковий з ним рівень легітимності, і вони несуть таку саму політичну відповідальність.

Чи піддається нинішня Конституція удосконаленню?! Упевнений, що так, але конституційний процес, який педалюється в політикумі, має кілька кон'юнктурних складових. Знову виникає спокуса «підв'язати» Основний Закон під досить меркантильні і, загалом, «прочитувані» устремління учасників процесу. Знову не шукають прийнятну для України модель, а учасники процесу прагнуть її «приміряти» під себе.

Ось і на круглому столі, який проводив холдинг «Главред-медіа» та Інститут політичних технологій, присвяченому аналізу форм правління, прийнятних для сьогоднішньої української державності, всі експерти в «один голос» говорили: будь-яка корекція конституційної моделі має відбуватися за цілковитого консенсусу всіх суб'єктів політичного процесу. Деякі навіть пропонували вдатися до такого механізму, як всенародно обрана Конституційна асамблея. Високий рівень легітимності такого органу міг би піти тільки на користь тим, хто вважає за необхідне ухвалення нового тексту Конституції цілком.

До уваги політиків! Експертне середовище не приймає відсутності інституту Президента в системі розподілу владних повноважень. Пояснюють це просто: об'єктивно існують функції «глави держави», які у всіх парламентських республіках європейських демократій виконує або президент, або конституційний монарх. Вони не здійснюють виконавчу владу, але вони є «главами держави», носіями національного суверенітету. Отже ті політики, які вважають, що в українській перспективі «має залишитися хтось один: або президент, або прем'єр» не повинні при цьому апелювати до «європейського досвіду». Це виглядає як маніпулювання фактами.

Звичайно, експертне середовище досить солідарне в тому, що майбутня політична модель мусить існувати тільки в «системі стримувань і противаг», і уникати дисбалансів, чи то суто парламентська республіка, чи «парламентсько-президентська». Головне, щоб встановлені Конституцією і «конституційними» законами правила виконувалися. І була відповідальність за їх невиконання будь-яким суб'єктом влади і політики. Тоді, можливо, нарешті буде відновлено довіру людей до влади в цілому і до її інститутів.

Автор – директор Інституту політичних технологій