План знищення парламенту
Президент зможе будь-коли за власним бажанням розпускати Верховну Раду та своїм указом призначати Кабінет Міністрів. Думаєте це першоквітневий жарт? – Аж ніяк, це основні положення проекту нової Конституції. Яких ще несподіванок чекати від нової Конституції - читайте далі.
Президент дав чітку вказівку суспільству та експертним колам – працювати та думати над конституційними змінами. Як написав директор Інституту стратегічних досліджень Юрій Рубан в останньому числі «Дзеркала тижня» - «підтримка конституційної реформи в українському суспільстві існує, й цю підтримку не можуть не відчувати політики». Особливе відчуття у Президента, який і створив НКР задля втілення у Конституцію суспільних бажань. Навіть більше, Віктор Ющенко вже має проект Конституції, який, як можна зрозуміти, і є втіленням суспільного бажання. Мова йде про проект Конституції групи експертів на чолі з Володимиром Шаповалом, який був опублікований «Главредом». Самі розробники цього проекту погоджуються, що саме на нього у своїх рекомендаціях до НКР орієнтується Віктор Ющенко.
Цікавим у документі є те, хто конкретно втрачає повноваження та хто їх набуває. Розробники «проекту Шаповала» наполягають, що вони прагнули посилити роль парламенту та зробити акцент на посиленні захисту прав людини. Можливо, але давайте подивимося, як у них це вийшло....
Що набуває Президент України
Відповідно до конституційного «проекту Шаповала» Президент на всіх фронтах посилює свої повноваження.
Найперше, що кидається у вічі, це зміна преамбули Конституції. В новому проекті вона звучить так: «Український народ приймає цю Конституцію». В чинній же Конституції – «Верховна Рада від імені народу України приймає цю Конституцію». Таке викладення преамбули дає можливість говорити про лазівки для Президента прийняти цей документ на референдумі, адже з преамбули повністю викреслено роль парламенту в конституційному процесі.
В новому проекті значно змінено розділ третій, що стосується виборів та референдумів. До нього додано таку форму виявлення волі народу, як «народна ініціатива». За народною ініціативою у разі збору 1,5 мільйона підписів може проводитися референдум щодо відміни Законів України. Такий референдум призначається Президентом. За допомогою даного інструменту глава держави теоретично може відміняти невигідні закони, наприклад, які парламент ухвалив в обхід президентського вето.
Референдуми за народною ініціативою можуть стосуватися дуже багатьох питань. При цьому, рішенням таких референдумів надається статус обов’язкових до виконання, а змінені вони можуть бути тільки іншим референдумом за народною ініціативою. Призначає їх той же Президент.
Проте, такий тип референдуму не може стосуватися питань податків, бюджету, амністії та надання згоди на обов’язковість або денонсації міжнародних договорів. Тобто, питати у народу про надання згоди на обов’язковість міжнародних договорів більше не треба буде - ось вам і вирішення проблеми референдуму зі вступу до НАТО. Водночас, парламент може призначати референдум тільки з питань територіальних змін.
У трикутнику взаємодії Президента, Верховної Ради та Кабінету Міністрів також є цікаві новели, які посилюють роль глави держави. По-перше, Президент своїм указом, власне, і призначає Прем’єр-міністра та міністрів. За нормальних умов парламент в тридцятиденний термін з моменту відставки Кабміну має визначитися з кандидатурою на посаду Прем’єр-міністра. Після цього кандидат в прем’єри за п’ятнадцять днів має подати свою програму діяльності, яку парламент за 15 днів з моменту подання має схвалити. По завершенні такої непростої процедури Президент своїм указом у триденний строк призначає (а може й не призначає) Прем’єр-міністра України. Вже з подачі голови уряду Президент своїм указом призначає всіх міністрів.
Якщо ж парламент не вкладається у визначенні строки для проходження процедур призначення уряду, то Президент Верховну Раду розпускає та в триденний термін одноосібно призначає увесь склад Кабінету Міністрів. Нагадаємо, зараз Президенту такі повноваження можуть тільки снитися.
Крім цього, Президент може вільно втручатися в діяльність Кабінету Міністрів – він може скасовувати акти Кабміну, які стосуються зовнішньої політики і оборони (зараз він може їх тільки призупиняти й подавати на розгляд КС).
Дуже цікаве нововведення за президентським проектом Конституції нас може очікувати у стосунках Президента та Верховної Ради, а саме у тому, як глава держави може розпустити парламент. Зараз Конституція передбачає Президенту можливість розпустити парламент в трьох чітко виписаних ситуаціях. Новий же проект скорочує цей перелік всього до двох – у разі, якщо парламент не здатен визначитися з кандидатурою прем’єр-міністра та не ухвалює його програму (ст.120) та у разі, коли Президент буде вважати розпустити парламент за доцільне(ст.95). Ось так Президент отримає повноваження розпустити парламент за «політичними мотивами». Наслідки такого нововведення можна собі тільки уявити, враховуючи хронічні протистояння парламентів та президентів України.
В питаннях взаємодії різних гілок влади з судами новий проект Конституції також змінює акценти. Раніше суддів загальних судів безстроково призначала Верховна Рада. Новий же Основний Закон це повноваження передає Президенту України. Правда, призначає він суддів по-життєво за поданням Вищої ради юстиції. ВРЮ ж у свою чергу призначається рівними частинами Президентом, парламентом, З’їздом суддів, прокурорів та адвокатів України.
Хоча генеральний прокурор за новою Конституцією й призначається Президентом за згодою Верховної Ради, але звільняється тільки Президентом. Раніше для цього треба була згода Верховної Ради. Не важко зрозуміти, хто у такому випадку буде безроздільно контролювати прокуратуру.
Проект Конституції Шаповала також змінює процедуру призначення суддів Конституційного Суду. Якщо раніше 18 конституційних суддів призначалися рівними частинами Президентом, Верховною Радою та з’їздом суддів, то за новим документом 12 суддів КС будуть призначатися парламентом за поданням глави держави. Проте й тут є свої нюанси. По-перше, парламент призначає суддів двома третинами голосів, а не простою більшістю. Таке голосування вимагає широкого компромісу та навряд чи можливе без впливу Президента. По-друге, судді КС набувають повноважень не на урочистому засіданні Верховної Ради, а на засіданні Конституційного Суду. Це забирає у парламенту можливість пограти з Президентом на цьому полі.
Якщо одному органу влади повноважень додають, то логічно, що в когось їх обов’язково треба забрати. У нашому випадку підсилюють Президента за рахунок владних повноважень Верховної Ради та Кабінету Міністрів. Що ж лишиться у цих інституцій?
З чим залишається Верховна Рада
За проектом Конституції Шаповала, Верховна Рада в основному втрачає. Хоча є деякі пігулки для законодавців, які можуть підсолодити гіркоту.
За новим проектом, склад парламенту зменшується до 350 депутатів, а строк повноважень скорочується до 4 років. Нова Конституція значно обмежує депутатську недоторканність, бо дозволяється заарештовувати народного обранця на місці злочину. Якщо депутат не заарештований на місці злочину, то для його арешту треба згода Верховної Ради. Якщо ж уже є обвинувачувальний вирок суду стосовно народного обранця, то заарештувати його можна буде й без згоди Верховної Ради. Звичайно, дані новели сподобаються виборцям, адже депутати майже стануть в один ряд з простими громадянами. Але за таких формулювань депутатів можуть заарештовувати за вироками районних судів цілими косяками.
В той же час, депутати, які йдуть працювати в уряд, не будуть позбавлятися своїх мандатів. Це дійсно елемент європейської парламентської практики, ознака парламентської республіки.
«Проект Шаповала» не дуже навантажує парламент на випадок оголошення надзвичайного стану Президентом. Зараз Конституція вимагає, щоб парламент зібрався у дводенний термін і затвердив відповідний указ Президента. У новому ж документі парламент просто має затвердити указ Президента, проте не сказано коли.
Наступна новела є актуальною у світлі нинішньої ситуації в Києві. Адже новий проект Конституції скасовує право Верховної Ради достроково припиняти повноваження місцевих органів влади, крім Верховної Ради АРК. Кримський парламент Верховна Рада може розпустити тільки після відповідного висновку Конституційного Суду.
Крім цього, за новим проектом Верховну Раду позбавляють права визначати основи внутрішньої і зовнішньої політики України, як це є за чинною Конституцією.
Парламент стає не обтяжений зобов’язанням формувати парламентську більшість, як у 30 денний строк, так і взагалі. Крім цього, Верховна Рада позбавляється права направляти офіційні запити Президенту України. Хоча зберігається можливість направити запит до Кабміну, але за наявності підписів під ним 50 депутатів.
Звичайно, всі ці питання не є головними, адже основним є те, як формується уряд, і, яка у цьому роль парламенту за «проектом Шаповала». На цьому полі парламент опиняється у ролі своєрідного статиста. Верховна Рада буде визначати кандидатуру на пост Прем’єр-міністра, навіть затверджувати програму діяльності майбутнього Кабміну. Проте, остаточно затверджує Прем’єра саме Президент. Що ж стосується окремих міністрів, то до їх призначення парламент стосунку вже не матиме. Хоча законодавчий орган буде єдиним, хто матиме право відправити у відставку Кабінет Міністрів.
Остаточно ж добиває парламент у «проекті Шаповала» право Президента розпускати парламент «за політичними мотивами», тобто, без будь-якої для того юридичної підстави.
Де опиняється Кабінет Міністрів
В цілому, за «проектом Шаповала», Кабмін втрачає свою нинішню умовну незалежність. Президент значно посилює свій вплив на виконавчу гілку влади, хоча уряд складає повноваження саме перед новообраною Верховною Радою.
За проектом нової Конституції не передбачено таких урядових посад, як віце-прем’єр-міністри. Президент набуває права відміняти всі акти Кабміну, що стосуються зовнішньої політики та оборони.
Президент також зможе брати участь у засіданні уряду, а в засіданнях з питань зовнішньої політики, оборони й національної безпеки Президент головує та визначає їх порядок денний. Тобто, фактичне керівництво виконавчою владою може перебирати на себе саме глава держави. Крім цього, зберігається РНБО, рішення якого, втіленні указами Президента, уряд зобов’язаний виконувати. Виникає логічне питання, а чому б Президенту просто не суміщати свою посаду з прем’єрською?
Що отримує суспільство
Однією з головних цілей конституційної реформи Віктор Ющенко визначає посилення захисту прав і свобод громадян. Проте, більшість прав і свобод в «проекті Шаповала» записано так само, як і в чинній Конституції. Інакше й бути не може, адже за визнанням експертів, частина про права людини в чинній українській Конституції виписана дуже добре.
Найперше, що можна помітити в проекті нової Конституції - це поява статті, яка зобов’язує Україну дбати про задоволення національно культурних та мовних потреб українців закордоном. Такого в чинній редакції немає.
Також з’являється посил про служіння держави громадянському суспільству. Прагнення гарне, проте дуже важко уявити його втілення.
«Проект Шаповала» гарантує право на опозицію меншості у всіх представницьких органах на основі Конституції та законів й зауважує на необхідності прийняття закону про опозицію.
В чинній Конституції людині протягом 72 годин мають надати вмотивоване рішення суду про арешт або ж негайно звільнити. В проекті нового документу цей строк скорочується до 48 годин, як у більшості цивілізованих країн.
Крім цього, в проекті Конституції прописується така приємна дрібничка, як гарантування таємниці електронного листування.
Окремим групою нововведень щодо прав громадян є нова форма волевиявлення - «народна ініціатива». Вона стосується як запровадження ширшої практики референдумів «за народною ініціативою», так і подання законопроектів до парламенту, в тому числі й конституційних. При цьому, рішенням таких референдумів надають обов’язкового до виконання характеру. Та й підписів для проведення референдуму за народною ініціативою треба вже не три мільйони, як зараз, а тільки півтора.
Також за новим документом громадяни можуть отримати право оскаржувати конституційність рішень судів щодо громадян у Конституційному Суді. Конституційні скарги громадян на антиконституційне застосування законів судами загальної юрисдикції є поширеною європейською практикою.
Новий проект Конституції більш детально говорить про практику присяжних засідателів в судах України. Проте, для запровадження цієї практики все одно необхідно прийняти відповідний закон, який можна було би прийняти і без конституційних змін.
Проект нової Конституції значною мірою розширює місцеве самоврядування в Україні та створює поле для прийняття нового закону про місцеве самоврядування. Передбачається, що будуть існувати тільки обласні державні адміністрації. На нижніх рівнях їх зможуть утворювати окремими рішеннями. Також чітко визначено повноваження державних адміністрацій, процедура призначення та звільнення їх залишається на нинішньому рівні. Крім цього розширено права великих міст, адже в «проекті Шаповала» передбачається, що міста, які досягнуть встановленої законом чисельності населення, будуть прирівнюватися за статусом до областей та отримуватимуть відповідні повноваження. У зв’язку з цим проект Конституції не містить переліку областей України, а тільки вказується, що держава складається з областей, Києва, Севастополя та АРК Крим.
Що маємо на виході?
Аналіз проекту Конституції, розробленого робочою групою на чолі з Володимиром Шаповалом, показує, що майже всі зміни покликані до посилення ролі Президента в державі. Стає очевидним, що такий проект Конституції мало хто підтримає, окрім самого Віктора Ющенка. Тому й необхідно вмикати механізм прийняття Конституції на референдумі, що і передбачає відповідне формулювання преамбули нового проекту.
Дуже важко в такій ситуації говорити про те, що на виході ми отримаємо збалансовану парламентсько-президентську республіку. Скоріше, ми отримаємо президентську державу, з вкрапленнями парламентаризму. Зараз головною проблемою Конституції називають дуалізм контролю над виконавчою гілкою влади між Президентом та Кабінетом Міністрів. В новому проекті цей дуалізм зникає – Президент призначає уряд та великою мірою ним керує. Крім контролю над виконавчою владою Президент отримає право ще й контролювати судову владу – призначати суддів безстроково. Повноваження парламенту значно скорочуються, ба більше, парламент може бути у будь-який момент розпущений Президентом без юридичного вмотивування.
«Проект Шаповала» свідчить, що балансу гілок влади, насправді, ніхто і не шукає. Все відбувається задля посилення єдиного органу в державі – Президента, й, очевидно, однієї людини – Віктора Ющенка. Про те, що надсильний Президент в Україні зруйнує баланс гілок влади в президентській команді вже не задумуються. Цікаво, чи задумується над цим сам Віктор Ющенко?
Читайте также другие материалы нашего спецпроекта «Год Конституции»
