Конституція від Президента Святослав Хоменко, «Главред» «Народний Президент» називає написання «народної Конституції» «всенародною справою». Чого добивається глава держава таким «народництвом»?

Стаття Віктора Ющенка в «Дзеркалі тижня» «Україні потрібна Конституція національного розвитку», якою глава держави «хотів би відкрити щонайширшу громадську дискусію в нашій країні про конституційну реформу», рясніє апеляціями до українського народу, української нації та українського суспільства.

Такі риторичні прийоми для політичних лідерів, причому не лише українських – зовсім не новина. «Прикриватися» народом для розв’язання власних політичних проблем стало правилом для політиків всіх країн світу. Інше питання – чому так нехитро використовує цей прийом Президент країни, в якій всілякі «всенародні обговорення» і «конституційні референдуми», зокрема «за народною ініціативою», дискредитовані як такі, причому дуже давно?

Чого насправді хоче добитися ініціюванням конституційного процесу Віктор Ющенко? Глава держави вважає, що ідеальна для України Конституція – це Конституція країни з сильною президентською владою. При цьому цю країну навряд чи можна назвати класичною президентською республікою – адже глава держави не є головою виконавчої влади, а це означає, що як і раніше не несе реальної відповідальності за виконання цілком відчутних повноважень. Президент «за Ющенком» – радше освічений монарх, гарант державності, котрий відчуває за собою право втручатися в будь-який процес, що відбувається в державі. І саме від базового інституту політичної системи країни – Президента – варто «танцювати», знаходячи місце для інших органів держвлади.

Зараз не оцінюватимемо, гарна чи погана модель державного устрою, яку Президент вважає ідеальною. Зауважимо інше – навряд чи сам текст аналізованої статті був написаний самим Віктором Ющенком. Тому принципово важливо було б відокремити ідеї і стратагеми, підтримувані самим Президентом, від «нашарувань», внесених до цього тексту його радниками і помічниками. Зробити це зауваження варто хоч би для того, щоб надалі пояснити можливі відходи Ющенка від тих або інших положень, виписаних в аналізованому тексті, – окремі з них дійсно виглядають досить одіозно і навряд чи можуть знайти місце в реальній Конституції демократичної країни. Втім, про все по черзі.

Навіщо потрібна нова Конституція

У ввідній частині статті автор вдається до історії українського конституціоналізму з тим, щоб дійти несподіваного, на перший погляд, висновку. Всі українські Основні Закони, починаючи з «Конституції Пилипа Орлика» і закінчуючи радянськими конституціями були непогані – або принаймні «мали певне значення». А от ухвалення Конституції 1996 року Президент хоч і називає «крупною подією в державному будівництві», але значення цього документа не переоцінює – адже він всього лише «відображав домовленості політичних еліт і гілок влади на перехідний пострадянський період розвитку України». Зміни ж в Основний Закон, за які, до речі, в 2004 році фракція Віктора Ющенка проголосувала практично у повному складі, – стали «ще одним компромісом еліт, прикладом кулуарного конституціоналізму, а не реалізацією глибинного національного запиту і прагнень народу».

Як наслідок, політичний процес останніх років ознаменувався чималою кількістю протистоянь, «політичних серіалів» та інших криз. Час від часу «окремі політичні суб'єкти» намагалися «стати вище за Конституцію і закони», – зазначає Президент. Гадаю, з цим моментом тексту Ющенка погодилися б навіть найзатятіші опоненти глави держави.

Так чи інакше, глава держави не бачить іншого способу подолати перманентну політичну кризу, крім перегляду та вдосконалення політичної системи країни.

Президентському баченню конкретики цього «перегляду та вдосконалення» присвячена друга структурна частина статті Віктора Ющенка.

Що пропонує Президент

Спершу глава держави віддає належне головному героєві своєї праці – народу. Маленькому українцеві президентські новації мають сподобатися. По-перше, Ющенко пропонує дозволити кожному громадянинові звертатися до Конституційного суду у разі порушення його конституційних прав. По-друге, Президент розширює коло питань, які можуть регулюватися за допомогою всенародного референдуму, – шляхом введення в політичний ужиток термінів «народна законодавча ініціатива» і «народне вето». Залучення мільйонів українців до законодавчого процесу вже сьогодні багато критиків Президента називають чистої води популізмом, згадуючи при цьому скептичне ставлення до всіляких законодавчих референдумів з боку самого Віктора Ющенка. Щоправда, тоді він ще не був главою держави, але це вже інша історія…

Далі Ющенко звертає пильну увагу на взаємини між найвищими органами державної влади України. Попри те, що конкретних пропозицій із цього приводу в тексті Президента мало, складається враження, що глава держави натякає на те, що головним вектором конституційних змін має стати посилення його повноважень на тлі ослаблення впливу інших органів держвлади.

Наприклад, на тлі прямої пропозиції Президента «підсилити основи парламентаризму в Україні» незрозумілим видається конкретний спосіб цього «посилення». Ющенко наполягає на скасуванні недоторканності народних депутатів. «Ми повинні нарешті виконати цю чітку вимогу людей», – пафосно оповіщає він. Про чітку вимогу представників нинішньої опозиції – скасування недоторканності президентської – в статті глави держави ні слова. Зараз не час і не місце обговорювати питання про те, чи потрібно взагалі відбирати недоторканність у державних діячів. Показовим проте є ставлення Ющенка до цієї проблеми – реалізація передвиборного популістського гасла, спрямованого на членів одного конкретного органу держвлади, з його подачі може стати частиною нової Конституції, і це вже привід для роздумів.

Навряд чи підсилить основи парламентаризму і запровадження вже згаданого «народного вето». Якщо зараз ветувати закони, прийняті парламентом, може лише сам глава держави (а ВР може, у свою чергу, це вето подолати), то можливості подолати «народне вето», вочевидь, не видається можливим…

«Парламент не може виконувати роль «найвищого органу державної влади», - відверто визнає Ющенко, чомусь додаючи: «як це було властиво радянській моделі парламентаризму і багато в чому зберігається в нинішній організації Верховної Ради».

Натомість «найвищим органом державної влади», видно, може стати... сам Президент. Ющенко говорить про «базову роль у забезпеченні функціонування всього державного механізму». «У президента повинні бути конституційні, тобто правові інструменти впливу для запобігання порушенню Конституції, ліквідації загроз існуванню держави або виникнення ризиків національної безпеки», – конкретизує глава держави значення «базової ролі» Президента.

Враховуючи, що в українському законодавстві досить детально прописаний весь список потенційних загроз національній безпеці – від сепаратизму до погіршення екологічного стану водних басейнів і від неефективності антимонопольної політики до спроб маніпулювання суспільною свідомістю, сам по собі напрошується висновок: Президент триматиме під своїм невсипним контролем практично всі процеси, що відбуваються в державі.

І це вже за бажання може трактуватися як посягання на повноваження Кабміну. «Ком¬петенція Кабінету Міністрів Ук¬раїни тісно пов'язана з повноваженнями президента України», – визнає Ющенко і закликає чітко закріпити в новому Основному Законі розмежування між можливостями глави держави і уряду. Тобто, Президентові – правові інструменти впливу на ризики нацбезпеки, а Кабміну – все решта. А те, що поза президентськими повноваженнями у такому разі нічого особливого не залишається – то чия це проблема?

Більше поталанило в цьому відношенні органам місцевого самоврядування. Акцент у ньому Президент закликає «змістити на рівень громад». Хибну практику делегування місцевими радами своїх повноважень держадміністраціям Ющенко пропонує скасувати, а повноваження власне облрад значно розширити – «наблизивши перелік їх компетенцій до предметів відання Автономної Республіки Крим» (очевидно, в цьому разі малася на увазі Верховна Рада АРК. – Ред.). Думається, Президент розраховує, що настільки масштабні «бонуси» органам влади на місцях знайдуть живий відгук у серцях представників регіональних еліт. А їхня участь главі держави знадобиться, якщо він буде змушений запустити «резервний план» реалізації особисто запропонованих конституційних змін.

Як приймати нову Конституцію

Ключову роль в ініційованому Президентом конституційному процесі відіграватиме створений указом глави держави орган – Національна конституційна рада (НКР). Її статус не визначений жодним із чинних законів, але це не заважає Ющенку стверджувати, що «рада здатна і повинна стати тим консолідуючим органом, в якому спільно працюватимуть і погоджуватимуть позиції представники політичних сил, а також фахівці з конституційного права, інших галузей права і суспільних наук, відомі правозахисники і громадські діячі, представники регіонів України». Завдання ради – «підготувати консолідований проект майбутньої Конституції України на основі нових концептуальних пропозицій щодо її змісту і за наслідками експертного і всенародного обговорення».

«Концептуальні пропозиції за змістом Конституції» – це, судячи з усього, і є основні положення аналізованої зараз статті Віктора Ющенка. Не дарма ж він, врешті-решт, очолив цю саму Національну конституційну раду.

При цьому ілюзій щодо роботи НКР не повинно бути: рада непрацездатна від самого початку. Не лише тому, що політики в Україні ніколи не могли спрацюватися з юристами від сохи, а й тому, що немає жодної ознаки, що це вийде у них цього разу. Плідна робота ради неможливі й із суто технічних причина. Строкатий склад НКР навряд чи добровільно прийде до загального схвалення запропонованого Президентом остову, кістяка майбутньої Конституції. А це означає, що «порадники» приречені на багатогодинні дебати – уявіть собі, що буде, якщо кожен з 97 членів НКР висловиться всього впродовж трьох хвилин щодо будь-якого одного принципового положення Основного Закону. Така «міні-дискусія» забере у НКР цілих п'ять годин роботи! І скільки в такому разі піде часу на обговорення всього тексту Конституції?

Втім, у цьому моменті слід говорити і про крах ще однієї ілюзії – про те, що нова Конституція реально буде народжена в ході дискусій цвіту нації, який, імовірно, мав би бути зібраний у цьому прототипі Конституційної асамблеї. Адже незгода будь-кого з членів НКР з «концептуальними пропозиціями», за великим рахунком, не може мати особливого значення. У ЗМІ вже з'явилися перші аналізи кадрового складу НКР, які свідчать про те, що рада просто приречена на ухвалення проекту, запропонованого Президентом і, з чуток, вже написаного його командою. Готовий проект пройде «громадське обговорення», яке навряд чи змінить загальну картину підготовленого в надрах НКР документа. Далі за нього візьметься Венеціанська комісія та «інші відповідні міжнародні органи» (вносячи зміни до Конституції-2004, їхньої думки теж просили, але в результаті, виявившись різко негативною, вона нікого не зацікавила).

Останнім кроком затвердження нової Конституції, на думку Президента, має стати «проходження її проекту через Верховну Раду і винесення президентом України прийнятого проекту на затвердження всеукраїнським референдумом». У зв'язку з цим виникають як мінімум два питання.

По-перше, чому з процесу створення нової Конституції виявився повністю виключеним єдиний орган конституційної юрисдикції в Україні – Конституційний суд? Чи не пов'язано таке ставлення до КСУ з побоюваннями Президента, що його «народна Конституція» може не пройти це горнило? Відносини нинішнього глави держави з КСУ дуже рівними назвати складно – ось і виходить, що Ющенко не проти звалити на нього розбір порушень конституційних прав маленьких українців, а від процесу написання нового Основного Закону – максимально захистити.

По-друге, що передбачає «проходження» проекту нової Конституції через Верховну Раду? Чи не означає вибір главою держави такого формулювання, що Ющенко не упевнений в тому, що проект, розроблений НКР, не набере належних для будь-яких конституційних законопроектів голосів двох третин депутатського корпусу?

Втім, Президент сам дає відповідь на це питання. «Якщо народні депутати не зможуть дійти згоди щодо цілісного і дієвого проекту Конституції», Ющенко не виключає проведення «всеукраїнського конституційного референдуму за народною ініціативою». І тут ми маємо право знову звернути увагу на вибір главою держави формулювань для свого тексту.

По-перше, коли Ющенко наказує депутатам прийняти «цілісний» проект Конституції, то з цього можна зробити висновок про те, що вносити власні зміни до нового Основного Закону депутати не зможуть – адже який він після цього буде «цілісний»? А це, у свою чергу, означає, що з конституційного процесу буде виключений не лише Конституційний суд, а й найвищий законодавчий орган країни – Верховна Рада!

По-друге, розчулення викликає прогноз Віктора Ющенка про те, що народ може народити ініціативу провести референдум за Конституцією, напрацьованою Національною конституційною радою. Над текстом цього документа формально почали працювати всього кілька днів тому, народ в основній масі своїй взагалі не в курсі того, хто пише нову Конституцію і що може в ній в результаті з'явитися – а Президент вже заявляє про готовність народу «організувати» з приводу цього Основного Закону референдум! Звичайно, чи не всі найвідоміші народні ініціативи в історії людства (і України) були ретельно сплановані – та чи варто підготовку чергової з них починати настільки просто й нехитро?

Зауважмо, що на словах сам Ющенко розглядає прогнозований ним самим референдум як крайній вихід з потенційно можливої ситуації: «Я щиро сподіваюся, що цей склад Верховної Ради буде гідний високого звання представників народу і конституційною більшістю схвалить проект Основного Закону до його винесення на референдум». І справді, не прийме Конституцію цей склад Верховної Ради – то наступний може виявитися зговірливішим. Адже, грубо кажучи, зовсім не факт, що конституційний референдум за народною ініціативою схвалить проект «Народної Конституції».

Яке враження викликає президентський концепт реформування Конституції? Насамперед слід віддати Ющенкові належне, у нього наявне більш-менш цілісне бачення нового Основного Закону. Знову ж таки повторимо, зараз не час і не місце давати оцінку ідеям і конкретним пропозиціям глави держави щодо переформатування політичної системи країни. Але окремі питання, що не стосуються суті президентських посилів, залишаються.

Наскільки коректна пропозиція підсилити повноваження Президента України, якщо її пропонує сам чинний глава держави, під свій цілком можливий другий термін? Звичайно, Ющенко стверджує, що «Конституція не писатиметься «під» будь-який орган влади, політичну силу або окремі персоналії», але чи повірить йому цинічний українець, якого останніми роками навчили не довіряти «народним ініціативам», «всенародним обговоренням» і «конституційним референдумам»?

Чому спосіб формування Національної конституційної ради був настільки непрозорим? Як вийшло, що до ухвалення нової Конституції не буде причетним КСУ? Чому спосіб ухвалення нового Основного Закону, запропонований Віктором Ющенком, так нагадує таємні бажання його попередника на президентському посту? І, як наслідок, чи не стане нова Конституція ключем до третього президентського терміну нинішнього глави держави?

Відповіді на ці украй важливі для розуміння питання, навіщо Вікторові Ющенку конституційний процес, у програмній статті Президента залишаються без відповіді.

Цим матеріалом «Главред» відкриває спецпроект «Рік Конституції», в якому також будуть представлені думки провідних конституціоналістів і політиків, причетних до ініційованого Президентом конституційного процесу.