Екс-суддя КС Микола Козюбра: «Підстав для прийняття нової Конституції особисто я не бачу» Віталій Червоненко, «Главред» Микола Козюбра є чи не найдосвідченішим науковцем-конституціоналістом в Україні.

Він був причетним до розробки чинного Основного Закону, а зараз разом з Володимиром Шаповалом працює над новою редакцією Конституції для Президента. Проте сам Микола Іванович не поділяє поглядів Віктора Ющенка щодо процедури прийняття конституційних змін, зокрема, прийняття на референдумі він вважає небезпечним для держави. Про це в  інтерв’ю «Главреду» розповів Микола Козюбра.  

Миколо Івановичу, чому виникла необхідність розробляти нову Конституцію, а не вносити зміни до нині чинного документа?

Зараз мова не йде про прийняття нової Конституції. На засіданні Конституційної ради про новий Основний Закон Президент не говорив. З цього приводу більше журналісти нагнітають. Особисто я ніколи не був прихильником прийняття нової Конституції.  В групі, яка розробляла концептуальні пропозиції щодо змін до Конституції, я висловлювався, як і інші члени групи за системні, а не точкові зміни. Незалежно від того, чи майбутні напрацювання назвуть системними змінами до Конституції, чи це буде названо новою редакцію – це не буде новою Конституцією. Підстав для прийняття нового Основного Закону особисто я не бачу.

Нова Конституція приймається у разі, якщо попередня себе вже вичерпала, або приймалася на перехідний період. Також це можливо, якщо змінюються засади конституційного ладу, наприклад, якби ми змінювали унітарний лад на федеративний. Можливо, потрібна була б нова Конституція, якщо б принципово змінювали форму правління. Але ж і про це зараз не йдеться. Зараз плануються вдосконалення у рамках чинної форми правління.  

Тобто, зміни до Конституції, в якій би вони формі не були запропоновані, обов’язково мають бути схвалені в парламенті?

Незалежно від того, чи будуть зміни оформленні у законопроект про зміни в Конституцію, чи їх оформлять у нову редакцію, - процедура схвалення цих документів має відповідати розділу XIII чинного Основного Закону, тобто через парламент.  Хоч я сумніваюсь, що парламент може прийняти зміни у нинішній політичних умовах, але спроби робити треба. Якщо не досягається консенсус, то принаймні компроміс знаходити треба обов’язково. З уст Президента прозвучала обов’язковість проходження змін до Конституції через парламент.

Ви самі сумніваєтеся в можливостях парламенту проголосувати за зміни до Конституції. В такому разі, чи існує законний шлях приймати конституційні зміни без участі парламенту на референдумі?  

Теоретично такий варіант можливий. Але для цього треба виписати відповідну процедуру. Особисто я ще з часів плебісциту 2000 року дуже негативно ставлюся до референдумів  «за народною ініціативою». В нинішньому законі про референдум ці всі питання ніяк не регламентуються.  На мою думку, для проведення конституційних змін через референдум має бути прийнятий спеціальний закон, що регулював би процедуру. Більше того, цей закон має бути проголосований в парламенті не простою більшістю, а кваліфікованою.

Як правило, в усіх конституціях світу не прописано положень про процедуру прийняття нових конституцій. Якщо така процедура буде прописана, це підірве авторитет чинного документу, покаже його тимчасовість. Але життя є життям, і необхідність прийняття нової Конституції може назріти. Повторю, у нас поки що я такої необхідності не бачу.

Зараз дуже багато говорять про можливість винесення змін до конституції на референдум в обхід парламенту, дехто навіть почув такий натяк у виступі Президента. Але я завжди повторював, що прийняття Конституції на референдумі небезпечне. Адже ніхто не гарантує, що після цього наступний Президент не винесе на референдум свій проект, або на референдум не буде винесено декілька варіантів проектів Конституції. Треба йти шляхом, зазначеним в чинній Конституції.

Чи може Конституційна рада розробити документ, що стане прийнятним для всіх сторін?  

В цій Раді, крім науковців, представлені політичні сили. Звичайно, є небезпека перетворення КР в малий парламент, де будуть вестися безплідні дискусії й не вдасться досягнути не тільки консенсусу, а й компромісу.

Насправді, не можу сказати, що я вийшов з першого засідання КР з особливим оптимізмом. З іншого боку, фахівці, представлені в Раді, можуть розробити якісний документ. Для цього, як на мене, потрібно два-три місяці, а от що буде далі прогнозувати складно. Коли документ передадуть на розгляд усієї КР, то суперечок виникне безліч, при чому не тільки юридичного, а й чисто ідеологічного чи політичного характеру.

Тобто, розробляти конституційні зміни буде не вся КР?

Звичайно. Не можуть 97 людей розробляти документ. Я в конституційному процесі з самого початку незалежності України, тому знаю, що група, яка буде розробляти проект, має бути невеликою. Інакше нічого не буде. Коли ж робоча група розробить документ, то мають підключитися всі інші. Ніхто не каже, що проект, розроблений групою не міститиме дискусійних питань. То ж потім вся КР його доопрацює, й в ідеалі, направить до парламенту.

Хто увійшов до робочої групи?

Туди увійшли в основному фахівці, які раніше працювали над розробкою конституційних проектів, мають досвід конституційних формулювань, адже це надзвичайно складна справа. Хто не працював над цим, написати нічого не зможе.  До робочої групи увійшли досвідчені конституціоналісти: професор Авер’янов, професор Василенко, професор Шаповал, професор Мартиненко та ваш співрозмовник. Ми разом і раніше працювали. Також увійшов до групи голова фонду місцевого самоврядування Пухтинський.  Членами групи стали представники парламентських партій. Пам’ятаю, що від ПР - Лавринович, а від КПУ - Крючков. Всього група складається з 15 чоловік. Секретар групи – Марина  Ставнійчук. З моєї точки зору, навіть 15 чоловік – це забагато, працювати буде трохи важко.

Яка роль решти членів КР?

Було запропоновано два підходи. Перший, щоб робоча група подала їм уже готову концепцію. Створені підрозділи КР вже потім надали б свої пропозиції до готової концепції, які мають бути враховані при її доопрацюванні.

Інший підхід, щоб спочатку створені п’ять комісій в КР надали свої пропозиції, а на їх основі робоча група узагальнила б їх і виробила єдиний проект. Але можу зі свого досвіду сказати, що така практика призведе до того, що пропозиції будуть наскільки різними, навіть протилежними, що єдиного документу на їх основі не зробиш. Тому скоріше за все застосують перший підхід.

Що ви особисто будете пропонувати змінити в Конституції?  

На мою думку, починати треба не з трикутника Президента, Кабміну та Верховної Ради. Тут більше мають розбиратися політики.  Хоча однозначно скажу, що зміни 2004 року розбалансували ці відносини.

Головне спрямування змін до Конституції має бути на посилення гарантій захисту прав людини. Треба доповнити та поновити деякі права. Наприклад, відсутнє право на справедливе і неупереджене правосуддя громадян. Досить серйозна проблема з соціально-економічними правами. Вони у нас на рівні декларацій. Наше завдання зробити їх дієвими, щоб їх реально можна було захищати в суді.

Розділ Конституції про вибори та референдуми потребує вдосконалення. Є питання щодо доцільності фіксації виборчої моделі. Але в будь-якому разі необхідно зафіксувати неможливість одноосібних рішень лідерів політичних сил по списках кандидатів у депутати.

Положення щодо референдумів треба деталізувати. У світі часто проводяться референдуми з доступних народу питань – де побудувати лікарню або дорогу. Але ж не можна у народу питати, яка форма правління має бути в державі, або яка Конституція краща. Це абсурд. Загалом референдум необхідний, проте він вимагає деталізації, що можна, а що ні на нього виносити.  

Можливо, дійсно треба дати громадянам право законодавчої ініціативи. Але від конституційного референдуму за народною ініціативою варто було би відмовитися, адже це дуже широке поле для адміністративного ресурсу.

Питання відносин владного трикутника має масу проблем. В Конституції виписані підстави розпуску парламенту, але життя виявляється складнішим. Досвід України та інших країн показує, що іноді життєво необхідно застосовувати розпуск парламенту з «політичних мотивів». Така практика існує, наприклад, у Франції.

Також важливе питання, що робити з розпущеним парламентом. Є різна практика, яка дозволяє розпущеному парламенту приймати деякі закони, проте не конституційного характеру.

Якщо Президент обирається населенням, то його повноваження мають бути суттєвими, інакше немає сенсу в загальних його виборах. Де ці межі посилення Президента – питання відкрите. Але у мене не виникає сумнівів, що роль парламенту у формуванні уряду має бути вирішальною.

Судова система України також потребує конституційного урегулювання. Нинішня система не достатньо ефективна. Особливу увагу треба приділити формуванню суддівського корпусу. Проте передбачати вибори суддів населенням, як на мене, не можна.

Питання місцевого самоврядування просто безмежне. У нас його сьогодні насправді практично немає. Закріплення цих речей в Конституції потребує великої роботи. Треба чітко вказати перелік питань, якими має займатися місцеве самоврядування, чітко виписати повноваження голів місцевих адміністрацій.

Як ви бачите реформу Конституційного суду?    

По-перше, необхідно запровадити інститут конституційної скарги, щоб до КС могли звертатися громадяни. Якщо громадяни вважають, що до них був застосований антиконституційний закон, вони мають право позиватися проти цього. Така практика є у більшості країн Європи. Сьогодні і ми дозріли до такої практики.

Потрібна часткова ротація суддів КС кожні три роки. Свого часу здавалося, що найкращий варіант призначення суддів КС – призначення від трьох гілок влади. Практика показала сумнівність такого підходу. Сьогодні у нас серед суддів КС переважають вихідці з судів загальної юрисдикції – це не нормально. Доходить до того, що суддею КС призначають суддю міського суду. В Європі  ж переважно практикується призначення в конституційні суди університетських професорів. Вони більш широко дивляться на питання, які є предметом розгляду.

Ми бачимо, що зараз КС не справляється з покладеним на нього об’ємом обов’язків. Головна проблема полягає в тому, що належної підготовки у більшості суддів немає.

Навіть коли судді стануть більш професійними, то завантаженість КС все одно буде великою. Але й це вирішити можна, адже не обов’язково вирішувати всі справи всім складом суду. В Німеччині в Конституційному суді всього 12 суддів, і вони справляються. Проте там існує два сенати по 6 суддів, які самостійно вирішують справи. Лише коли виникають спірні питання, то вони виносяться на спільне засідання. Таким шляхом можна вирішити проблему і у нас, без збільшення кількості суддів.

Нещодавно в «Дзеркалі тижня» Сергій Рахманін вказав на те, що вже є готовий проект Конституції, розроблений вами та паном Шаповалом, що бере на озброєння Президент. Це відповідає дійсності?

Я можу підтвердити, що над таким проектом ми працювали. Свого часу я навіть наполягав, аби цей проект був оприлюднений. Не можу сказати, що наш проект сирий. Впевнений, що Венеціанська комісія зараз дала би йому загалом позитивний висновок. Хоча багато спірних питань там ще є.

На мою думку, проект, що потрапив до Рахманна, швидше той, який ми розробили. Але Рахманін багато пересмикав у своїй статті. Наприклад, ми прибрали з першої статті слова, що Україна є незалежною і суверенною державою. Але це зроблено у зв’язку з тим, що суверенітет є невід’ємним атрибутом держави. Розвинуті країни ніде не пишуть, що вони суверенні, - це само собою зрозуміло. Для юриста зрозуміло, що якщо держава існує, то вона і так незалежна й суверенна. Вказувати в Конституції ці речі є проявом певної меншовартості. Але ж Рахманін подав це, ніби все робиться аби віддати свою незалежність НАТО.

Так само преамбула у нас дійсно починається зі слів «ми український народ». Але це  не тому, що ця Конституція має прийматися тільки на референдумі. Причиною такого формулювання є те, що чинна Конституція вимагає проведення референдуму у разі зміни парламентом редакції першого та третього розділу чинного Основного Закону.

Ваш проект Конституції буде братися за основу при розробці робочою групою Конституційної ради свого проекту?

Мені поки що це не відомо. Наш проект розроблявся дуже маленькою групою. Проте у своєму виступі перед КР Президент справді орієнтувався на наш проект і використовував наші ідеї. З чистою совістю можу сказати, що попри наявність багатьох дискусійних питань в нашому проекті, у ньому є орієнтація на посилення ролі парламенту в його європейському, а не радянському розумінні. Ми навіть відмовилися від особливого статусу міністрів оборони та закордонних справ. Хоча, чесно кажучи, ми передбачили для Президента право розпускати парламент «з політичних мотивів». Але ми написали, що цей пункт має бути узгоджений політиками. До того ж, такий розпуск міг компенсувати відсутність імперативного мандату.  

Сергій Рахманін також вказав, що ми зняли положення про те, що Президент є гарантом дотримання прав і свобод громадянина. Проте ж в усьому світі основним гарантом прав і свобод громадянина є суд, а не Президент.

Але ж погодьтесь, що побоювання стосовно створення Конституційної ради задля простого «одобрямсу» вашого проекту не безпідставні...

Та не буде такого. Це не можливо навіть через те, що у КР будуть серйозні політичні баталії. Всі політичні сили будуть відстоювати власні партійні інтереси. «Одобрямс» в таких умовах – ілюзія.

Ви особисто вірите, що головні політичні гравці дійдуть компромісу навколо якогось проекту конституційних змін?

Хотілося б в це вірити. Можливо, через цю віру я й дав згоду брати участь в робочій групі Конституційної ради. Будь-яка Конституція є продуктом політичного компромісу, але чи вдасться політикам досягти такого компромісу мені прогнозувати важко.

Говорячи відверто, ви допускаєте, що Президент намагатиметься на референдумі протягнути не компромісний варіант конституційних змін?    

Поки я цього не відчуваю, хоча такі розмови чую. Дуже часто говорять, що рішучості Президенту не вистачає. З цих міркувань у мене викликає сумнів вказаний вами сценарій.

Я вже був у відставці, коли Конституційний Суд приймав рішення про можливість прийняття Конституції на референдумі.  Досвід свідчить, що на референдумах можна прийняти все, що завгодно. Досвід нацистської Німеччини тут найповчальніший.

Конституції за своєю природою є суспільним договором, то ж я просто не допускаю, що Президент може винести не погоджений з усіма варіант Конституції. До того ж адміністративний ресурс у нас уже не той, що був раніше. На такому безкомпромісному референдумі люди будуть голосувати не за Конституцію, а за довіру до Президента. А ви ж прекрасно знаєте ситуацію з сучасними рейтингами. Тому особисто я виключаю озвучений вами сценарій дій Президента. Проте я не виключаю, що до прийняття нової редакції Конституції якимось чином буде причетний референдум.

Голова Верховної Ради абсолютно правильно висловився, що без участі парламенту конституційних змін ніхто приймати не може. Свого часу, займаючи посаду судді Конституційного Суду, я був чи не єдиним членом КС, хто під час референдуму 2000 року був у найвищому кабінеті держави. Тоді прямо сказав Президенту, що не буду голосувати за автоматичну імплементацію результатів референдуму у Конституцію. Тільки відповідно до розділу ХІІІ Конституції. Моя позиція не змінилась.