За что киевляне скажут «спасибо» Черновецкому
И, в первую очередь, изменять Закон Украины «О столице Украины – городе-герое Киеве», некоторые положения Закона «О местном самоуправлении в Украине» и даже Закона «О всеукраинском и местном референдуме в Украине». Ведь именно «успехи» команды мэра столицы Леонида Черновецкого, выигравшего выборы в марте 2006 года с сомнительным результатом в чуть более чем 450 тысяч голосов, при общем количестве избирателей в Киеве - 2,1 миллиона, продемонстрировали, что самоуправление в Киеве явно идет куда-то не туда!
Якобы истинные представители киевского люда, на поверку, оказались кучкой истинно антинародных заседателей. Столица за прошедший год побила все рекорды скандальности в Украине: начиная от кулачных боев в самом Киевсовете и заканчивая настоящими побоищами, с проломленными черепами, во дворах и в зеленых зонах Киева, где, вопреки желаниям сотен и тысяч рядовых киевлян то и дело появляются «зеленые заборы» застройщиков. Тот факт, что с ТАКОЙ властью надо как-то бороться, на днях, наконец-то, признал и Президент Украины Виктор Ющенко, направив Черновецкому «гневное письмо», выдержки из которого пресс-служба главы державы разослала всем ведущим СМИ.
Хотя система городской власти в Киеве сегодня такова, что и Президент мэру и его большинству в горсовете – не указ. Трудно найти лазейки в действующем законодательстве, чтобы кто-нибудь из представителей высшей власти мог всерьез приструнить как своенравного городского голову, так и Киевсовет. Но язык не поворачивается назвать это победой местного самоуправления, которое вроде бы избавлено от «опеки» улиц Банковой, Грушевского и даже Резницкой! Как не поворачивается язык назвать еще одним шагом к окончательной и бесповоротной победе городской киевской громады так называемое создание исполнительного органа Киевсовета, который фактически заменяет собой госадминистрацию и подконтролен только Киевсовету, и, опять же, не указ для него ни Президент, ни Премьер, ни Генеральный прокурор.
О подводных течениях собственно процесса принятия скандального решения «О деятельности исполнительного органа Киевского городского совета (Киевской городской государственной администрации)» – это произошло 24.05 на сессии - «Главред» уже писал. А что дальше?
«Это решение – агония власти Черновецкого, - заявила «Главреду» лидер фракции БЮТ в горсовете Татьяна Мелихова. – Его команда чувствует, что недолго осталось править Киевом, вот и выкручивается всячески, лишь бы удержаться еще чуть-чуть, и еще чуть-чуть. Мы подали в суд иск относительно грубого нарушения регламента работы Киевсовета при принятии решения о создании исполкома».
Однако при этом оппозиционерка посетовала, что в принципе не видит смысла в судебном оспаривании сути решения: «Это - мартышкин труд, ведь, согласно закону о столице и разъяснению Конституционного Суда, единственное лицо, в руках которого сосредоточена вся власть в Киеве – это киевский городской голова. Даже если Президент Украины назначит и.о. председателя Киевской горгосадминистрации, ни к чему хорошему это не приведет, кроме ссор-перессор, кто главнее – избранный киевлянами Черновецкий или тот человек, которого назначит Президент. Думаю, что в такой ситуации столичная власть будет полностью парализована, жизненные для киевлян вопросы никто решать просто не будет. «Косметическими» методами проблемы с киевской властью не решить!».
«Иск в суд действительно подан, - рассказал «Главреду» Владимир Бондаренко, сопредседатель депутатской группы Виталия Кличко в Киевсовете, один из авторов Закона Украины «О столице Украины – городе-герое Киеве». - Но, по моим сведениям, решение о создании исполнительного органа Киевсовета уже отозвано и переделывается командой Черновецкого, то есть, по всей видимости, новый проект решения будет еще раз вынесен на сессию. Ведь, например, в том решении, которое промэрское большинство приняло наспех, нет ни слова о размежевании функций исполнительного комитета Киевсовета и государственнических функций собственно самой горгосадминистрации, нет ни слова о количественном составе исполкома и т.п. В принципе, мы не против исполнительного органа Киевсовета, наоборот, ведь его создание входит в концепцию развития местного самоуправления. Киевская городская государственная администрация должна быть – но я бы ее вывел вообще за рамки Киевсовета. Это должен быть самостоятельный орган, контролирующий деятельность в столице правоохранительных органов, с другими службами, в том числе и с Киевсоветом и его исполнительным органом».
Депутат также напомнил, что Александр Омельченко, когда пришел к руководству Киевом, сначала через принятие Закона «О столице…», а потом и через известное постановление Конституционного Суда, предпринял все, чтобы толкование относительно полномочий киевского городского головы было таким, каким оно есть на сегодняшний день.
«Да, я тоже принимал участие в тех заседаниях КС, - признался Бондаренко, - и доказал, кстати, судьям, что на тот момент городской голова перекрывал все функции, которые «завязываются» на первом лице столицы. Я задал им вопрос: «Можете ли вы назвать хотя бы одну функцию, ради исполнения которой требуется на подмогу городскому голове и исполкому, которым, по сути, и является горгосадминистрация, еще и глава этой администрации?». Таких законных функций никто назвать на мог… Но сам Омельченко настоял на формулировке идиотской о том, что Президент Украины обязан назначить председателем КГГА лицо, избранное киевским городским головой. Но это же – абсурд: Президенту навязывается право, без выбора, назначать, но у того же Президента отбирается право поправить себя, то есть уволить назначенного, если он не справляется! Где логика – сказано «А», но не сказано «Б»? Омельченко, я это называю так, попросту протянул решение Конституционного Суда, под себя. Да, я был его представителем в КС, поскольку, будучи народным депутатом, представлял интересы Киевсовета в Верховной Раде, но я не просил такой формулировки! Что теперь имеем? А то, что мэра Киева нельзя никому трогать – Президент, как видим, только имеет право Черновецкому письма отправлять с коленопреклонными просьбами! Да и сам народ, который избрал мэра, тоже не может исправить свою ошибку: закон о референдумах настолько устарел, содержит настолько абсурдные положения, что его фактически нельзя применить на практике, что, в общем-то, мы и констатируем сегодня. Как известно, мэр просто не зарегистрировал инициативные группы киевлян по сбору подписей об отставке и мэра, и Киевсовета - кроме одной, фактически, подставной».
То есть, практика показала, считает оппозиционный депутат, насколько еще несовершенна система управления Киевом и насколько назрел вопрос о ее совершенствовании – на уровне парламента: «Я уверен, что так и произойдет. Причем, возможно, это совершенствование будет идти параллельно с досрочными выборами в Киеве, во всяком случае, силы, которые я представляю, предпримут все, чтобы сразу же после избрания новой Верховной Рады не только устранить «проблему Черновецкого» для столицы, но и предотвратить в дальнейшем возникновение подобных проблем».
Справка «Главреда». Путь Киева к демократии был непростой, а порой – даже драматический. Во времена Киевской Руси главной политической фигурой в Киеве в IX-XIII ст., несомненно, был сам великий князь. В сущности, городским и земельным главой был тысяцкий из среды родового боярства по воле великих князей.
Свыше 500 лет тому городу было пожаловано магдебургское право. Тогда Киев был разделен на три отдельные, слабо связанные между собой части – Печерск, Верхний город и Подол, каждая из которых имела свою администрацию, – и действовало оно только на Подоле, где и выбирали войта – не все жители этой части города, а лишь определенные их слои. На самом деле король назначал войта из числа четырех предложенных мещанами кандидатур. В дальнейшем право избрания войта постоянно ограничивалось, а с середины ХVІІІ ст. его вообще назначало русское правительство.
1834 году магдебургское право в Киеве упразднили. Вместо магистрата управление городскими делами перешло к городской Думе, имевшей сословный представительский характер. Затем был введен имущественный ценз. Исполнительным органом Думы являлась городская управа, возглавляемая городским головой, который одновременно председательствовал и в думе. Его утверждал в этой должности министр внутренних дел империи.
В советские времена выборы в Киевский Совет рабочих и красноармейских депутатов имели уже классовый характер (1921, 1924 гг.). С принятием Конституции СССР 1937 года этот принцип формирования власти изменился на общеизбирательный по мажоритарной системе. Конституция 1978 года Советы депутатов трудящихся трансформировала в Советы народных депутатов.
Председатели горисполкома в советский период принадлежали к номенклатуре Политбюро ЦК КПСС. Вопрос об их избрании вносился на сессию горсовета после предварительного утверждения в Москве.
Предвестником новых демократических тенденций в Киеве стали выборы в Киевсовет 1990 года. Депутаты избрали главой совета Арнольда Назарчука, а обязанности главы горисполкома продолжал выполнять назначенный на этот пост еще в советские времена Николай Лаврухин. С 1991 года должности главы Киевсовета и главы горисполкома объединили. Их функции непродолжительное время выполнял Григорий Малышевский. Потом полгода никого не могли избрать.
В 1992 году, после введения института представителя Президента в Киеве, который возглавлял городскую исполнительную власть — Киевскую госадминистрацию, им стал Иван Салий, а с апреля 1993 года — эту работу поручили Леониду Косаковскому. Главой Киевсовета депутаты избрали Василия Нестеренко.
10 июля 1994 года был избран новый состав киевских депутатов и (впервые в истории города на прямых общих выборах мэра) глава Киевсовета. Киевляне избрали Косаковского. Избранный таким образом глава Киевсовета одновременно, по действующему тогда закону, возглавил исполнительный комитет совета, т.е. стал мэром в общепризнанном понимании этого слова. Институт горгосадминистрации был упразднен. Результатом выборов 94-го стала качественно новая модель построения власти в столице, приближенная к мировым стандартам местной демократии. Мэр приобретал теперь свою должность не вследствие усилий группы депутатов, или какой-то политической силы, отдельных чиновников, иногда — кабинетного заговора, а благодаря поддержке избирателей. Пора назначенцев завершалась, приходило время избранников народа.
Но со второй половины 1994 года, после прихода к власти в стране Леонида Кучмы, началось неуклонное движение назад - от местной демократии к пресловутой «исполнительной вертикали». А новая Конституция, принятая Верховной Радой 28 июня 1996 года, еще больше усложнила ситуацию в Киеве. Хотя ни одно из ее положений, гарантировавших жителям сел, поселков и городов право на местное самоуправление, не содержало никаких исключений для Киева, тем не менее, в ст.ст. 118, 119 упоминалось о городской госадминистрации в Киеве.
В июне 1997 года, на основании Закона Украины «О местном самоуправлении в Киеве», глава Киевсовета (им тогда был Леонид Косаковский, а Александр Омельченко был главой исполнительной ветви власти) получил статус киевского городского головы. Но при этом законно избранный киевлянами мэр был фактически отстранен от должности городского головы. В результате неразберихи властной команды в 1996-1998 гг. была не только заблокирована работа избранного киевлянами мэра, но и парализована деятельность Киевсовета – временно его функции на себя взяла госадминистрация. 29 марта 1998 года должны были состояться выборы мэра. Но за день до голосования – 28 марта 1998 – Конституционный Суд их отменяет: судачили, что власти перестраховались, поскольку их ставленник Александр Омельченко мог не победить. Только после принятия Закона Украины «О столице…» в начале 1999 года состоялись классические выборы мэра Киева. Победил Омельченко. Фактически он был просто легитимизирован на Олимпе киевской власти – ведь де-факто он и без того «сидел на двух стульях»...
Как бы там ни было, но имеем то, что имеем – сегодня киевская городская представительская власть подчинена и подконтрольна только… самой себе! Избиратель реально лишен права отозвать мэра, отдельного депутата или целую политическую силу, если они не оправдали его надежд – очевидно, солидарный депутатский инстинкт самосохранения помешал парламентариям принять соответствующие законы. Поэтому можно понять переполох в лагере оппозиции к мэру, когда большинство проголосовало за исполком – ведь за этим решением явственно проглядывалась попытка мэра и того же большинства сделать столь же независимой и исполнительную власть в городе, превратив вообще управление Киевом в этакий междусобойчик.
Хотя сегодняшние громкие заявления, например, Юрия Луценко или Виталия Кличко о том, что систему власти в столице надо радикально менять, избавив мэра и Киевсовет от соблазнов узурпировать эту власть, не очень убедительны. Ведь оба они продолжают заявлять, что собираются баллотироваться в мэры Киева, а кто же будет рубить сук, на котором намеревается сидеть, то бишь, зачем же им эти радикальные изменения на практике?! Точно так же неискренне выглядят и похожие заявления бютовцев, ведь из их лагеря не единожды звучало: мы, дескать, готовим своего кандидата в мэры Киева. А разве нужен БЮТу в таком случае мэр столицы с полномочиями свадебного генерала и Киевсовет, не считающийся с мэром?!
Экспертное мнение
Леонид Косаковский, первый киевский мэр в независимой Украине:
«Насколько можно понять, решением Киевсовета о деятельности исполнительного органа определяется, что в соответствии с действующим законодательством функции исполнительного органа Киевсовета осуществляет Киевская городская государственная администрация, и утверждается ее структура и численность. Ничего экстраординарного в этом решении нет!
Столичный совет повторил то, что до этого делалось не единожды во времена правления Александра Омельченко. Правда, тогда это не вызывало такого всплеска эмоций. Желающим, могу посоветовать ознакомиться с некоторыми решениями Киевского городского совета – например, № 28/28 от 20.06.2002 или другими из этой же серии.
Выглядят также смешными попытки связать принятие данного решения с якобы возможными изменениями в руководстве КГГА (намек на якобы намерения Президента Украины назначить в.о. председателя КГГА Юрия Луценко – Ред.). Новейшая киевская история свидетельствует: если у обитателей Печерских холмов возникнет когда-либо желание поменять рулевых столицы, они это сделают, не принимая во внимание какие-то юридические условности. Вопрос будет рассматриваться скорее в плоскости политической целесообразности. Еще со времен Кучмы было заведено так. Городское руководство либо приручают к послушанию, позволяя ему некоторые вольности для отвода глаз - как это было последние десять лет, либо же, если оно проявляет строптивость и недозволенную самостоятельность, просто убирают, презрев всякие там условности, в том числе и решения судов. Очевидно, цель, в их понимании, оправдывает средства: кто владеет Парижем, тот владеет Францией.
Хотя возмущаться по поводу принятия решения об исполнительном органе Киевсовета надо было. Почему городской совет рассмотрел этот вопрос так поздно – только через четырнадцать месяцев после выборов? Это обстоятельство, между прочим, могло, на основании ст.78 Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине», в будущем послужить поводом для постановки вопроса о досрочном прекращении полномочий Киевсовета, учитывая, что, в данном случае, как это прописано в Законе, этот орган столь долго не решал вопрос, отнесенный к его ведению.
Другое дело, что при рассмотрении проекта решения о создании исполнительного органа на сессии были, возможно, допущены процедурные нарушения. Но это уже проблема внутренней организации деятельности самого горсовета, вернее, ее отсутствия. И вести об этом речь оппозиции, имеющей в своих руках постоянную комиссию по вопросам правопорядка, регламента и депутатской этики (ее глава – «нашеукраинец» Виталий Ярема – Ред.), как-то не пристало. Разве что расписаться в собственном бессилии…
Ситуация вокруг так горячо дискутируемого решения Киевсовета является лишь производной от другой, более серьезной, проблемы. Она – следствие той уродливой модели власти, не имеющей аналогов в мире, которую сверху навязали городу Киеву – имеющему многовековые традиции местной демократии! – желающие погреть руки на финансовых, земельных, имущественных и т.д. ресурсах столицы. Только слепой может этого не видеть. Вот об этом надо говорить во весь голос, а не выпускать весь пар в свисток. И, не решив эту, определяющую все остальное, общую проблему, постоянно будем натыкаться на частности, гасить локальные пожары и конфликты на этой почве, которые неизбежно будут возникать.
Сегодняшняя конструкция городской власти выстраивалась Кучмой с середины 90-х годов, ничего принципиально не изменилось и после смены персоналий на Банковой. Возврат самоуправления киевлянам в планы высшей власти, очевидно, не входит…
Но, самое главное, вопреки ожиданию, введение в действие Закона Украины «О столице Украины – городе-герое Киеве» не подняло самоуправления в столице на новый – более высокий – уровень, а, наоборот, лишило киевлян тех прав, которые имеет любой другой город в нашем государстве. Причем наша городская власть, из-за существенных пробелов в законодательстве, не имеет точно очерченных прав и обязанностей, а поэтому реально не подконтрольна не только киевлянам, но и государственным структурам. «Правовой эксперимент» над Киевом затянулся. Пора его заканчивать. Уже и Кучма, и Омельченко ушли в политическое небытие, а дело их живет.
Хотел бы обратить внимание еще вот на что. Статья 118 Конституции Украины устанавливает наличие в городе Киеве государственной администрации. О существовании районных в Киеве государственных администраций в этой статье не упоминается. Раздел ХІ «Местное самоуправление» Конституции Украины (статьи 140-146) никаких изъятий для Киева не содержит. И базовый Закон Украины «О местном самоуправлении в Украине» не исключил город Киев из общей системы местного самоуправления в государстве. Любой же специальный закон (а Закон «О столице Украины – городе-герое Киев» относится к этому типу) не может отменить конституционные нормы и положения, основополагающие принципы, определенные базовыми законами и Конституцией государства.
Таким образом, в Киеве, вне всякого сомнения, должны существовать и полноценное самоуправление со всеми его атрибутами, и полноценная городская государственная администрация - с разными функциями, полномочиями, которая надлежит тщательно, не так, как сейчас, выписать. Благодаря такому разделению полномочий, а также некоторым другим инструментам влияния на обе ветви власти, удастся создать систему сдерживаний и противовесов во власти.
Европейская Хартия о местном самоуправлении, между прочим, не делает исключений из принципов самоуправления для городов-столиц, и в этом – одна из ее существенных особенностей. Даже Лондону, который дольше всех выпадал из общей тенденции, с 2000 г. вернули единый представительный орган агломерации – Собрание Большого Лондона, – упраздненный Маргарэт Тэтчэр в 1986 г., и ввели должность мэра Большого Лондона, которому переданы почти все эти полномочия исполнительной власти органами государственного управления.
Есть острая необходимость законодательно отрегулировать особенности выборов мэра в Киеве, а именно: вернуться к системе в два тура. Это исключит ситуацию, когда городским головой может стать лицо, не пользующееся реальной поддержкой киевлян, минимизирует случайности в таком чрезвычайно важном деле, как избрание руководителя столичного мегаполиса. Пора также ограничить избрание одного и того же лица на эту должность два срока подряд.
Необходимо навсегда лишиться чрезмерной концентрации власти и финансовых ресурсов в одних руках. И не следует никого пугать двоевластием, как кое-кто старается делать. В Киеве в прошлом благополучно сосуществовали войты и воеводы, городские головы и губернаторы, и город спокойно жил и успешно развивался. Если каждый будет заниматься своим делом и не будет стремиться играть на правовом поле другого - работы в городе хватит всем. Нужна только соответствующая политическая культура
Кстати, не является тайной, что вокруг столицы последнее десятилетие процветает настоящий политический бизнес. Им упорно занимаются как правые, так и левые, как провластные, так и оппозиционные партии. Лишь бы народные депутаты закрыли глаза на затеи городской власти или поддержали нужный закон, со времен Омельченко в ход идет все — квартиры, земля, помещения, преференции в бизнесе и т.п. Таким образом, за счет плательщиков налогов – киевлян – и без их согласия решаются необходимые киевским вождям вопросы. В этом во многом причина неудач любых попыток ограничить власть киевских бонз как ранее, так и теперь. Все примеряют ее на себя. О киевлянах, как правило, никто в этом случае не думает.
Накануне неотвратимо надвигающихся внеплановых выборов парламента шестого созыва было бы правильным, наверное, предложить всем политическим силам пройти своеобразный «детектор лжи»: пусть задекларируют свою позицию о системе власти в столице, намерениях решить узел законодательных проблем в Киеве, своих приоритетах, а СМИ пусть помогут сделать данный процесс публичным. Это будет определенным тестом на преданность политиков принципам самоуправления. Нужно не дать им в очередной раз сторговаться за спиной киевлян…».
